Smoot-Hawley-toldloven og Den Store Depression

LIBERTAS nr. 75, marts 2021

Torben Mark Pedersen

*Smoot-Hawley-toldloven er en af de mest protektionistiske toldlove i USA’s historie, og toldforhøjelserne blev vedtaget midt under Den Store Depression i 1930’erne – det værst tænkelige tidspunkt for et protektionistisk indgreb. Smoot-Hawley-toldloven er da også gået over i historien som et skoleeksempel på, hvor galt det kan gå, når al økonomisk rationalitet kastes over bord, og politikere går amok i et misforstået forsøg på at beskytte udvalgte erhverv mod udenlandsk konkurrence og tilgodese deres egne valgkredse. Loven førte – ikke overraskende – til gengældelse fra andre lande, så den fik en negativ effekt på amerikansk økonomi. Smoot-Hawley-loven var dog hverken årsag til krisen i 30’erne eller en hovedårsag til den bølge af protektionisme, der prægede 1930’erne, men den bidrog til at forværre en i forvejen alvorlig, international økonomisk krise.*

Smoot-Hawley-toldloven blev vedtaget et år inde i Den Store Depression, og den bidrog til at reducere verdenshandelen midt under en verdensomspændende økonomisk krise, hvor den amerikanske import allerede var faldet dramatisk.

Vedtagelsen af loven var ikke en reaktion på krisen, og den var ikke resultatet af pres fra erhvervslivet. Forslaget om toldforhøjelser var ren symbolpolitik fra den republikanske præsidentkandidat Herbert Hoovers side, der under valgkampen i 1928 ville vise, at han ville hjælpe landbruget, der led under en høj gældsbyrde og faldende verdensmarkedspriser. Højere importtold ville dog ikke afhjælpe landbrugets problemer, og der var heller ikke andre dele af amerikansk erhvervsliv, der havde behov for beskyttelse. I 1928 var amerikansk økonomi nær toppen af en højkonjunktur i det, der i USA var ”de brølende tyvere”, hvor andelen af husholdninger, der fik elektricitet, radioer, køleskabe, telefoner, symaskiner og biler, voksede eksplosivt. Ledigheden var 3 pct. i 1929, USA havde overskud på handelsbalancen i alle årene i 1920’erne, og det var kun en relativt lille del af amerikansk erhvervsliv og landbrug, der var udsat for udenlandsk konkurrence.

For eftertiden er Smoot-Hawley-loven kommet til at stå som et skræmmeeksempel på, hvor galt det kan gå, når der går politik i en sag, så lovprocessen får lov til at løbe løbsk med politikere, der går amok i særinteressepolitik, ”pork-barrelling” (varetagelse af lokale særinteresser) og logrolling (studehandel med stemmer). Ingen lyttede til forbrugerinteresser eller til de økonomer, der advarede mod de skadelige effekter af protektionisme.

## Forspil

I 1920’erne var det Kongressen, der havde beføjelser til at bestemme toldsatsernes størrelse. Efter indførelsen af indkomstskatten i 1913 var dog told ikke længere en større finansieringskilde for den føderale regering, hvorfor Kongressen begyndte at anvende told til hovedsagelig at beskytte indenlandske erhverv mod udenlandsk konkurrence. Med en import på 4,2 pct. af BNP i 1929, der også inkluderede råvarer og landbrugsvarer, som USA ikke selv fremstillede, var det begrænset, hvor stor del af amerikansk erhvervsliv, der var udsat for udenlandsk konkurrence.

### Republikanere og demokrater

Republikanernes og demokraternes holdninger til frihandel kontra protektionisme afspejlede i høj grad deres valgkredses økonomiske interesser. Før 1930 var republikanerne overvejende valgt i de nordlige og midtvestlige stater, og de var overvejende protektionistiske dog med visse blandede holdninger i Midtvesten, mens demokraterne, der overvejende var valgt i sydstaterne, var imod protektionisme af hensyn til eksporten.

Der tegnede sig et mønster: når republikanerne var ved magten, så hævede de toldsatserne (1883, 1890, 1897, 1909, 1922, 1930), og når demokraterne var ved magten, så sænkede de tolden (1894, 1913). Den republikanske Fordney-McCumber-toldlov fra 1922 havde forhøjet toldsatserne betydeligt, men det skabte færre problemer i 1922, fordi det skete på et tidspunkt, hvor der var høj økonomisk vækst i USA med stigende import.

### Kongressen

Som institution var Kongressen biased i retning af varetagelse af landbrugsinteresser. I Senatet havde landbrugsinteresserne altid domineret pga. reglen om to senatorer per stat, men de var også overrepræsenteret i Repræsentanternes Hus pga. den stigende urbanisering, og fordi stemmevægtningen ikke var ændret siden folketællingen i 1910.

Kongressen var også biased i retning af protektionisme pga. den asymmetri i påvirkningen fra de stærke organiserede grupper, der ønskede protektionisme, og de uorganiserede grupper, der som forbrugerne havde fordel af frihandel. Det er en standard public choice indsigt, at når gevinsterne er koncentrerede og omkostningerne spredt,^[1] **** så vanskeliggør det kollektiv handelen: Når gevinsterne tilfalder en lille gruppe af aktører, så har de en stærk økonomisk interesse i at organisere pression for højere told, hvorimod når omkostningerne er spredt og bæres af mange, er det vanskeligt at mobilisere kollektiv handelen til politisk modstand.

### Landbruget i krise

1920’erne var et kritisk årti for amerikanske landmænd, der havde oplevet et voldsomt boom under første verdenskrig, der havde ført til overinvesteringer og en høj gældsbyrde. Mod slutningen af 1920’erne var amerikanske landmænd belastet af overproduktion, faldende landbrugspriser på verdensmarkedet og en høj gældsbyrde. Mange landmænd gik konkurs, og deres landbrugsejendomme røg på tvangsauktion. Således røg 18 pct. af alle landbrug på tvangsauktion mellem 1926 og 1929, Irwin (2011). Med næsten en fjerdedel af arbejdsstyrken beskæftiget i landbruget kunne Kongressen ikke negligere problemerne i et valgår.

Op gennem 1920’erne havde der været flere overvejelser omkring, hvordan man kunne hæve landbrugspriserne via direkte prisstøtte, som forslaget til McNary-Haugen-loven,^[2] men der kunne ikke opnås bred nok støtte i Kongressen til at få vedtaget noget forslag derom. I 1927 vedtog Kongressen med et flertal fra Midtvesten og Syden loven om landbrugsstøtte, men Coolidge nedlagde veto. Midtvestlige medlemmer af Kongressen reagerede ved at foreslå lavere toldsatser på industrivarer, McMaster resolutionen, der blev vedtaget i Senatet med stemmerne 54-34, men i Repræsentanternes Hus blev den forkastet med 183-164. En ny udgave af McNary-Haugen-loven blev vedtaget af Kongressen i begyndelsen af 1928, men Coolidge nedlagde igen veto.

Slået igen vendte de midtvestlige republikanere sig mod den eneste mulighed, der var tilbage: Højere told på landbrugsimport. Da tolden på landbrugsimport gennemgående var halv så høj som på industriimport, støttede flere landbrugsorganisationer et princip om ”tariff equality”, hvilket de søgte at opnå gennem en forhøjelse af tolden på landbrugsvarer snarere end gennem en lempelse af tolden på industrivarer.

Problemet var, at toldforhøjelser ikke direkte afhjalp gældsproblemerne eller modvirkede de faldende verdensmarkedspriser, og højere toldsatser ville ikke hjælpe det store antal landmænd, der producerede landbrugsprodukter for eksport. Der var tilmed kun relativt få landbrugsvarer, som bomuld og sukker, hvor importen direkte konkurrerede med den indenlandske produktion. Størstedelen af landbrugsimporten bestod af varer som kaffe og te, som der ikke var nogen eller en meget lille indenlandsk produktion af. Konkurrence fra udlandet var simpelthen ikke noget stort problem.

### Valgkampen i 1928

Landbrugets krise blev et vigtigt tema i præsidentvalgkampen i 1928, og begge partier lovede at støtte landbruget. Den republikanske præsidentkandidat, Herbert Hoover, ville gerne demonstrere, at han var landbrugets mand, men af ideologiske grunde afviste han direkte subsidier, og i stedet tilbød han toldforhøjelser for at beskytte landbruget mod udenlandsk konkurrence. Det republikanske program var udfærdiget af senator Reed Smoot.

Hoover vandt en jordskredssejr i 1928, og republikanerne fik flertal i begge Kongressens kamre, og da Hoover holdt sin tiltrædelsestale som præsident den 4. marts 1929, erklærede han, at hjælp til landbruget i form af ”limited changes in the tariff ” ikke kunne udskydes. Han efterspurgte en ekstraordinær samling i Kongressen for at fremskynde processen, og dagen efter dens åbning sendte Hoover en besked til Kongressen, hvori han efterlyste ”an effective tariff upon agricultural products that will compensate the farmer’s higher costs and higher standards of living,” Irwin (2011, 34). Hoover mente ikke, at Kongressen skulle omskrive hele toldloven men blot hæve satserne for landbrugsprodukter.

Hoover manede også til forsigtighed: ”In determining changes in our tariff we must not fail to take into account the broad interests of the country as a whole, and such interests include our trade relations with other countries. It is obviously unwise protection which sacrifice a greater amount of employment in exports to gain a less amount of employment from imports,” Irwin (2011, 35).

Hoover blandede sig ellers ikke i lovgivningsprocessen, der derfor fik lov til at køre af sporet, og det endte med en totalrevision af hele toldloven. Hvordan Hoovers efterlysning af “limited changes” førte til den mest omfattende ændring af toldloven, er en af grundene til, at Smoot-Hawley loven er blevet så berygtet.

## Lovprocessen

Dengang var det Kongressens ansvar at fastsætte toldsatser, og det var ”House Ways and Means Committee” og Senatets ”Finance Committee”, der havde ansvaret for handelspolitikken. Præsidenten spillede dengang en mindre rolle end i dag. Ifølge forfatningen skal alle provenuforøgende initiativer begynde i Repræsentanternes Hus, og allerede i januar 1929 – altså før indsættelsen af Hoover i marts – begyndte Husets Ways and Means Committee lovprocessen med høringer. Det vedtagne forslag fra Repræsentanternes Hus blev derefter sendt til Senatet, der også holdt høringer og kom med deres reviderede forslag. Der var derfor fire afstemninger om Smoot-Hawley loven i Kongressen. Først i Repræsentanternes Hus, dernæst i Senatet, og derefter blev der udarbejdet et kompromisforslag, der så igen skulle godkendes i de to kamre.

### Repræsentanternes Hus

Det republikanske kongresmedlem fra Oregon og formand for ”House Ways and Means Committee”, Willis Hawley, tog allerede i december 1928 initiativ til at udarbejde et forslag til en ny toldlov. I overensstemmelse med partilinjen var der en almindelig forståelse af, at hovedformålet med revisionerne var at imødegå ”ubalancerne” i de eksisterende toldsatser og yde en større grad af beskyttelse for landbruget

**Tekstboks 1. Lovgivningsprocessen**

**1928**

3\. december: Republikanske medlemmer af House Ways and Means Committee forpligter sig til at påbegynde høringer om en revision af toldloven fra 1922

**1929**

7\. januar – 27. februar: Høringer i Ways and Means Committee

4\. marts: Herbert Hoover indsættes som præsident

27\. marts: Underkomiteen om toldsatser fremlægger anbefalinger til majoritetsmedlemmer af Ways and Means Committee

9\. maj: Ways and Means Committee vedtager og fremlægger loven for Repræsentanternes Hus

28\. maj: Repræsentanternes Hus vedtager toldloven

29\. maj: Senatet. Loven henvises til Finance Committee.

12\. juni – 18. juli: Høringer i Finance Committee.

4\. september: Finance Committee fremlægger loven.

4\. september – 4. marts 1930: Senatet debatterer i Committee of the Whole

**1930**

4\. marts – 24. marts: Senatet debatterer

24\. marts: Senatet vedtager loven

3\. april – 28. april: Loven overgår til Conference Committee

9\. maj – 24. maj: Anden Conference Committee

13\. juni: Senatet godkender komiteens rapport.

14\. juni: Repræsentanternes Hus godkender komiteens rapport.

17\. juni: Præsident Hoover underskriver Smoot-Hawley loven af 1930.

Kilde: Irwin and Kroszner (1996).

Det republikanske flertal i komiteen udfærdigede loven, som de derefter præsenterede for mindretallet til godkendelse, og mange har betragtet proceduren som ideel for ”log-rolling”.

Repræsentanternes Hus holdt høring med 1.100 individer. Omkring 95 pct. af de hørte efterlyste højere toldsatser. Størstedelen af de hørte var små og mellemstore virksomheder, hvorimod told ikke var nogen vigtig sag for de store virksomheder.

Den 9. maj 1929 fremlagde Hawley lovforslaget for Repræsentanternes Hus, og der var ikke nogen mulighed for debat eller tilføjelser. Forslaget hævede 845 toldsatser og sænkede 82 ud af de 2.683 satser i toldloven fra 1922, og tolden på industrivarer blev hævet mere end på landbrugsvarer. Loven blev vedtaget med stemmerne 264-147, og da demokraterne stort set var sat uden for indflydelse i hele processen, fulgte afstemningen overvejende partilinjer: 244 republikanere og 20 demokrater stemte for, og 12 republikanere og 134 demokrater stemte imod.

Figur 1. Willis C. Hawley og Reed Smoot

### Senatet

Loven blev henvist til Senatets ”Finance Committee” i maj 1929, hvor republikaneren Reed Smoot fra Utah var formand fra 1923 til 1933. Smoot var den betydeligste ekspert på toldområdet i Kongressen, han var en overbevist protektionist, og af princip var han imod næsten enhver reduktion i nogen toldsats.

Endnu før Senatets Finance Committee begyndte drøftelserne, gav senatorer, der repræsenterede landbrugsinteresser, udtryk for deres vrede over, at Repræsentanternes Hus’ lovforslag indeholdt toldforhøjelser på industrivarer og ikke kun på landbrugsprodukter. Det var i strid med præsidentens ønsker, men et forslag om at begrænse toldforhøjelserne til landbrugsprodukter faldt med en enkelt stemmes flertal den 17. juni 1929 – med stemmerne 38 for (13 R, 25 D) og 39 imod (32 R, 7 D).

Senatets ”Finance Committee” holdt høringer med over tusind vidner, og i begyndelsen af september fremlagde de deres forslag, der hævede 177 satser og sænkede 254 satser i forhold til forslaget fra Repræsentanternes Hus.

Forhandlingerne i Senatet skulle imidlertid vise sig vanskelige og trak i langdrag. Mens Senatet debatterede toldloven, krakkede aktiemarkedet i oktober 1929, og krakket forværrede den recession, der allerede var i gang, Pedersen (2018, 21).

Der opstod en demokratisk opposition i Senatet mod toldforhøjelserne på industrivarer, og i løbet af de fem måneder fra oktober 1929 til marts 1930 mistede det republikanske lederskab kontrollen over processen. Oppositionen, der arbejdede fra Senatets ”Committee of the Whole”, genskabte toldloven som en landbrugstoldlov, og hundredvis af tilføjelser blev foreslået og vedtaget.

Loven overgik til behandling i Senatets plenum i marts 1930, og Smoot benyttede lejligheden til at sætte et kontraangreb ind for at genindføre mange af de toldforhøjelser, som var blevet fjernet i Senate Committee of the Whole, men slutresultatet blev et lovforslag med 620 satsforhøjelser og 202 satsnedsættelser, så Senatet sænkede altså flere toldsatser, end de hævede. Den 4. marts 1930 var Senatets forslag færdigt, og den 24. marts blev det vedtaget med stemmerne 53-31 med 46 republikanere og 7 demokrater for, og 5 republikanere og 26 demokrater imod.

### Kompromis

I april 1930 mødtes ledere af Senatet og Repræsentanternes Hus for at udarbejde et fælles lovforslag, og der blev nedsat en ”konferencekomite”, der skulle forene de to versioner, hvilket overvejende skete ved at hæve toldsatserne til det højeste niveau i en af de to versioner. Forslaget endte med 887 satsforhøjelser og 235 satsnedsættelser, heraf blev 75 mindre varegrupper overført til den toldfrie liste.

Den 13. juni 1930 vedtog Senatet den fælles lov med to stemmers flertal, 44-42 (39 R og 5 D for, og 11 R og 30 D imod). Dagen efter blev loven vedtaget i Repræsentanternes Hus med stemmerne 222-153, (208 R og 14 D for, 20 R og 132 D) imod, Irvin and Kroszner (1996).

Smoot-Hawley loven var enestående på flere punkter. Selve lovprocessen var meget langvarig, og loven var på over 200 sider og specificerede toldsatser for 3.300 forskellige varegrupper og var dermed mere omfattende og kompleks end nogen tidigere toldlov.

### Hawley-Smoot eller Smoot-Hawley?

Som formænd for de ansvarlige komitéer var Hawley og Smoot i fællesskab ansvarlige for gennemførelsen af loven i Repræsentanternes Hus hhv. i Senatet, og ifølge sædvane ville rækkefølgen af behandlingen af lovforslaget, først i Repræsentanternes Hus og dernæst i Senatet, tilsige, at loven skulle døbes Hawley-Smoot loven, men Smoot spillede en så stor rolle i gennemførelsen af loven, at samtiden kaldte den for Smoot-Hawley-loven, hvilket Smoot ikke var utilfreds med.

## Kritik af toldloven

Offentlighedens reaktion på Smoot-Hawley-loven var overvejende negativ. Et survey af 343 avisledere i 43 stater viste, at et stort flertal ikke mente, at loven var i nationens interesse, heriblandt 45 pct. af republikanske aviser, Irwin (2011, 83). Loven blev kritiseret for at være skrevet og betalt af industriens lobbyister, for ikke at hjælpe landbruget, for at skade eksporten og for at få en negativ effekt på økonomien som helhed.

Journalisten Walter Lippmann kaldte den for “a wretched and mischievous product of stupidity and greed,” Irwin (2011, 86), og en række ledere af banker og finansielle institutioner mindede Hoover om, at USA var blevet en kreditornation under første verdenskrig, og at andre lande kun kunne betale deres krigsgæld til USA, hvis de fik lov til at tjene fremmed valuta via eksport, hvorfor Smoot-Hawley-loven kunne destabilisere det finansielle system.

## Økonomernes protest

Tidligt i maj 1930 offentliggjorde en gruppe økonomer anført af Irving Fisher, Paul Douglas, Frank Taussig m.fl. en erklæring underskrevet af 1.028 økonomer fra 179 colleges og universiteter, der kaldte loven for en fejltagelse. Erklæringen kom på forsiden af New York Times den 5. maj 1930 og blev livligt kommenteret i medierne, figur 2.

Økonomerne argumenterede for, at amerikanske producenter ikke havde behov for større toldbeskyttelse. Amerikansk industri leverede allerede over 96 pct. af industrivarer til det amerikanske marked, og amerikanske producenter eksporterede mere, end der blev importeret. Højere toldsatser ville blot øge forbrugerpriserne, hvilket ville føre til en forøgelse af produktionen blandt mindre produktive virksomheder med det resultat, at gennemsnitsproduktiviteten ville falde. Størstedelen af arbejderne, der ikke producerede varer, der blev beskyttet, ville tabe pga. stigningen i forbrugerpriserne, og landmændene ville blive ramt ved at blive tvunget til at betale højere priser for industrivarer. Eksporten ville blive ramt, fordi andre lande under guldstandarden kun kunne importere, såfremt de også kunne eksportere, hvis de ikke skulle risikere en udstrømning af guld. Endelig ville højere toldsatser uundgåeligt føre til utilfredshed i udlandet og presse andre lande til at hæve deres toldsatser.

Figur 2. Forsiden på New York Times d. 5. maj 1930

Forespurgt om sit syn på økonomernes protest svarede Hawley ”My opinion of it cannot be printed,” Irwin (2011, 85).

### Præsident Hoovers godkendelse

Da Kongressen havde vedtaget Smoot-Hawley loven, skulle den underskrives af præsident Hoover, der havde forholdt sig passivt under hele lovprocessen. Hoover var utilfreds med loven, men han burde have taget lederskab over det republikanske parti i lovprocessen og have tilkendegivet, hvad han ønskede.

I stedet for en mindre revision af toldsatser på landbrugsvarer, var det nu endt med en omfattende revision af hele toldloven, og da først Senatet og Repræsentanternes Hus havde vedtaget loven, var løbet kørt. Det ville have været noget nær en politisk umulighed for Hoover at nedlægge veto, idet det ville have kostet ham alle de republikanske støtter i Kongressen.

Da Det Hvide Hus den 14. juni meddelte, at præsidenten ville underskrive loven, faldt aktiemarkedet den næste dag med 1,16 pct. Præsident Hoover underskrev loven den 17. juni 1930, og den trådte i kraft dagen efter.

## Politiske unoder

Der lå ikke noget økonomisk rationale bag fastsættelsen af toldsatserne. Ændringer i toldsatserne havde kun lidt at gøre med det gamle republikanske mål om at sætte toldsatserne, så de ligestillede produktionsomkostningerne i USA og udlandet. Hvor Toldkommissionen viste, at en 31 pct. told på importerede dåsetomater ville ligestille produktionsomkostningerne, valgte Kongressen en toldsats på 50 pct. Republikanerne droppede princippet om “differences in costs of production” til fordel for et vagt princip om “differences in conditions of competition”, der kunne betyde hvad som helst, Irwin (2011, 95).

Noget af det ironiske ved Smoot-Hawley-loven var, at den ikke var resultatet af pres fra særinteressegrupper. Fremstillingserhvervene havde ikke stillet krav om beskyttelsestold i 1928-29, og landbruget havde ingen større interesse i det, men så snart døren blev åbnet for ændringer i toldsatser, så var der grupper – især små og mellemstore producenter – der var mere end glade for lejligheden til at opnå beskyttelse mod udenlandsk konkurrence. Det var et eksempel på rent-seeking: processen at søge at opnå økonomiske gevinster gennem påvirkning af politiske beslutninger, der ikke i sig selv skaber nogen værdi. Rent-seeking resulterer i økonomisk ineffektivitet gennem en misallokering af ressourcer og destruktion af velstand.

### Pork-barrelling

”Pork-barrelling” er en amerikansk betegnelse for at få en andel i offentlige udgifter for at varetage lokale særinteresser på bekostning af de fælles interesser.^[3] Her er betegnelsen anvendt om at sikre toldbeskyttelse af lokale erhverv, der kan være i strid med interesser i resten af landet. Som et eksempel på varetagelse af regionale særinteresser kan nævnes, at selv om importen af hvide kartofler kun udgjorde 1,24 pct. af forbruget af kartofler i USA, så forsvarede repræsentant Carroll Beedy (R-ME) den højere told på importerede kartofler, fordi det varetog interesserne hos en lille gruppe producenter i hans valgkreds: “I am espousing no local issue. It is true that the tariff in many instances is a local issue. But the inadequately protected American potato is a nation-wide issue”, udtalte han, Irwin (2011, 94). Det var så ikke helt sandt.

### Logrolling

Der er en række økonomiske studier, der har lagt vægt på det partimæssige aspekt af vedtagelsen af loven, og fordelingen af stemmer på de to partier enten for eller imod synes at bekræfte det synspunkt. At der bliver stemt langs partilinjer udelukker imidlertid ikke *logrolling*,^[4] handel med stemmer. Logrolling foregår ved, at en repræsentant *A* aftaler med *B* at stemme for en toldsats, som repræsentant *B* ønsker af hensyn til sit politiske bagland, hvis *B* til gengæld vil stemme for en toldsats, som *A* ønsker af hensyn til sit bagland.

Allerede under debatterne i 1930 var der mistanke om udbredt logrolling. Senator Walsh (D-MA) udtalte om tømmer, at “if logrolling, which is the trading of votes, is not here, then some other invisible influence has brought about a shifting of votes and reversals of judgment that is unparalleled in the history of legislation.” Senatorens udtalelser er citeret i Irwin and Kroszner (1996), der giver andre eksempler.

Irwin and Kroszner (1996) opstiller en økonometrisk model for estimation af effekten af logrolling i senatet, hvor reglerne gjorde det lettere at bedrive logrolling, og hvor Husets lovforslag blev ændret 1200 gange, Eichengreen (1986). Irwin and Kroszner skriver, at resultaterne “strongly support the existence of log-rolling coalitions between sugar and glass and between lumber and oil.”

### Manglen på politisk opposition

Når lovprocessen i så høj grad fik lov til at blive drevet af særinteresser, så skyldes det også manglen på en organiseret politisk opposition uden for Kongressen, og i udvalgene blev kun producenter og lobbyister inviteret og ikke forbrugerinteresser.

Det er det klassiske problem med kollektiv handling: det er vanskeligt at organisere kollektiv handling, når der er mange små interessenter, der hver især kun har udsigt til en lille gevinst ved at handle kollektivt, men hvor det ville være omkostningsfuldt for den enkelte at organisere en modstand mod protektionismen. I den situation vil det ikke være økonomisk rationelt at påtage sig opgaven, og det er derfor svært at organisere en kollektiv modstand pga. problemer med gratisrytteri (*free riding*). Små grupper som erhvervsdrivende vil omvendt ofte have et stærkt økonomisk incitament til at handle kollektivt for at lobbye for højere toldsatser, fordi gevinsterne er koncentrerede på få.

Figur 3. Gennemsnitlige toldsatser i USA, 1821-2016

### Rational ignorance

Når der ikke er større offentlig opmærksomhed omkring og modstand mod protektionisme, så kan det forklares med, at “the typical citizen is usually ‘rationally ignorant’ about public affairs.” Olson (1982, 26). De fleste borgere bruger det meste af deres tid på deres private gøremål, og især i lande, hvor staten fylder lidt, kan det være rationelt ikke at bruge megen tid på at følge med i politik.

## Størrelsen af toldforhøjelserne

Økonomer har været uenige om, hvor meget de gennemsnitlige toldsatser blev hævet med Smoot-Hawley-loven. Beregninger af de gennemsnitlige toldsatser og af toldprovenuet fra importen i kvartalerne omkring toldforhøjelsen peger på en gennemsnitlig toldforhøjelse på fortoldede varer på omkring 18 pct. eller 7 procentpoint fra 38,4 til 45,4 pct. Da mange toldsatser forblev uændrede, var der mange toldsatser, der blev forhøjet med langt mere end 18 pct., Irwin (1998; 2011, 105).

Historisk var Smoot-Hawley-toldforhøjelserne ikke ekstreme, og isoleret set var de markant lavere end Fordney-McCumber-tolden i 1922, figur 3.

Toldforhøjelserne endte dog med at blive markant højere, fordi omkring to tredjedele af toldsatserne var nominelle, altså et fast beløb i dollar og ikke en procent af prisen. Da deflationen satte ind under Den Store Depression, førte det til en kraftig forøgelse af den reale værdi af tolden. Man kan derfor se, at det ikke var i 1930 men i årene efter, at den effektive told steg mest, figur 3.

Hvor Smoot-Hawley-loven forhøjede den gennemsnitlige told med ca. 18 pct., førte deflationen til en forhøjelse på omkring 30 pct. Deflationseffekten ville naturligvis også være opstået uden vedtagelsen af Smoot-Hawleyloven. Figur 4 viser, at de gennemsnitlige toldsatser stiger markant fra 1930 til 1933.

Figur 4. Gennemsnitlige toldsatser

Kilde: Irwin (2011, 107).

Deflationen betød, at importpriserne faldt med omkring 50 pct. fra 1929 til 1932, 18 pct. i 1930 og 22 pct. i både 1931 og 1932.

## De samfundsøkonomiske konsekvenser i USA

Der er bred enighed blandt økonomer om, at Smoot-Hawley-toldloven kun havde en begrænset negativ effekt på amerikansk økonomi, og at den på ingen måde var nogen væsentlig årsag til den økonomiske nedtur frem til 1933, hvor BNP faldt med omkring 25 pct.

### Import

Effekten på importen var også begrænset. For det første svarede den ca. 18 pct. forhøjelse af de gennemsnitlige toldsatser til 6,4 procentpoint, og for det andet var det kun omkring en tredjedel af amerikansk import, der var toldbelagt, og toldfriheden omfattede både råvarer og forbrugsvarer. Resultatet blev en reduktion i importen af toldpålagte varer på omkring 15 pct. svarende til et samlet fald i værdien af importen på ca. 5 pct.

Effekten på importen af Smoot-Hawley var også mindre end effekten af den deflationsdrevne toldforhøjelse, og den var lille sammenlignet med det efterfølgende kollaps i verdenshandelen, der primært var drevet af faldende indkomster. Importen til USA faldt med 40 pct. mellem 1929 og 1932, og faldet i importen var markant større end faldet i BNP, der var på omkring 25 pct. i samme periode, figur 5. Som et resultat deraf faldt importen som andel af BNP fra 4,2 pct. i 1929 til 2,3 pct. i 1932. Smoot-Hawley loven tegner sig kun for 10-13 pct. af faldet i importen i denne periode, Irwin (2011, 113-14).

Faldet i importen var dog mindre end faldet i eksporten, så samlet set fik udenrigshandelen en negativ effekt på amerikansk økonomi i de afgørende kriseår, 1930-33.

## Gengældelse

Ved tidligere toldforhøjelser havde der sjældent været tale om gengældelse, men i 1930, hvor Europa stadig led under efterveerne fra første verdenskrig, hvor USA var blevet verdens ubestridte største økonomi, og hvor USA var blevet den store kreditornation, fik amerikansk økonomisk politik langt større effekt på andre lande end tidligere, og da de nu hævede toldsatserne under en økonomisk krise, hvor eksporten til USA allerede var faldet, var der lagt op til gengældelse. Alene fra september til december 1929 faldt værdien af den amerikanske import med 20 pct., Kindleberger (1973, 125). Og da USA var den store kreditornation, var importnedgangen et stort problem for de lande på guldstandarden, der kæmpede med at tilbagebetale deres krigsgæld og import fra USA. Det satte de andre lande under pres for at undgå en udstrømning af guld.

Figur 5. US real BNP og import mængder, 1929-1938

På den baggrund var det naivt af republikanerne i Kongressen at tro, at Smoot-Hawleylovens toldforhøjelser ikke skulle blive mødt med gengældelse, og allerede før den endelige vedtagelse i juni 1930 modtog den amerikanske regering skarpe protester fra såvel udenlandske regeringer som udenlandske erhvervsinteresser, hvilket burde have fået dem til at overveje muligheden af udenlandsk gengældelsestold. Demokraterne argumenterede med, at den mulige gengældelse fra fremmede lande var endnu en grund til at opponere mod Smoot-Hawleyloven. Det afviste republikanerne i Kongressen imidlertid, og de insisterede på, at toldpolitik var et indenlandsk anliggende, som ingen andre skulle blande sig i: “The tariff is a domestic matter, and an American tariff must be framed and put into force by the American Congress and administration” udtalte Smoot i september 1929, Irwin (2011, 149). Det var imidlertid ikke noget, republikanerne i Kongressen havde nogen kontrol over.

Den direkte gengældelse var begrænset til få lande, men den fik alligevel en mærkbar effekt på amerikansk eksport, især pga. faldet i eksporten til Canada, Milder (1999), Eichengreen and Irwin (2010).

Canada og Cuba var de to lande, der blev hårdest ramt af Smoot-Hawley-loven. Omkring 43 pct. af Canadas eksport gik til USA, og eksporten udgjorde 26 pct. af Canadas BNP. Omkring 18 pct. af USA’s eksport gik til Canada, så Canada var også et vigtigt marked for USA. I Canada var de oprørte over toldforhøjelserne, og under valgkampen i juli 1930 blev handelspolitik det store tema. Canada reagerede ved at nedsætte tolden på varer fra det britiske imperium og forhøje tolden på 16 varegrupper importeret fra USA, der repræsenterede 30 pct. af USA’s eksport til Canada. Da de konservative vandt valget over den siddende regering, vedtog de i september 1930 toldforhøjelser på en lang række varer, de primært importerede fra USA. Resultatet blev et dramatisk fald i den amerikanske eksport til Canada, og den samlede amerikanske eksport faldt med 4 pct. alene som følge af Canadas gengældelse, Irwin (2011, 158). Da Smoot-Hawley-loven kun havde reduceret amerikansk import med 5 pct., var effekten af toldforhøjelserne på handelsbalancen næsten elimineret alene pga. Canadas gengældelse.

Cuba blev også hårdt ramt af forhøjelsen af sukkertolden, der førte til et fald i Cubas BNP på omkring 10 pct., Irwin (2011, 162), og som i Canada fik det politiske konsekvenser, idet den pro-amerikanske regering blev fjernet fra magten ved revolutionen i 1933.

I Europa var vreden også stor over de amerikanske toldforhøjelser. USA havde oplevet en højkonjunktur i 1920’erne og havde haft overskud på handelsbalancen, mens de europæiske lande kæmpede med at komme på fode igen efter krigen. Eksport til USA var afgørende for at tjene dollar til at tilbagebetale gæld og import fra USA.

De europæiske landes mulighed for gengældelse var begrænset pga. “most-favored nation” (MFN) aftalen med USA, så de ikke måtte diskriminere mod USA. Der var dog måder at omgå det på. De kunne indføre højere told på enkelte produkter som biler, barberblade og symaskiner, der næsten udelukkende blev importeret fra USA, de kunne også indføre handelsrestriktioner begrundet i sundhed, og kun tre dage efter vedtagelsen af Smoot-Hawley indførte England et forbud mod import af bestemte typer æbler fra USA af hensyn til folkesundheden, ligesom Argentina begrænsede importen af amerikanske æg. Kvantitative restriktioner var også undtaget fra MFN-reglerne.

Under udarbejdelsen af Smoot-Hawley-loven var repræsentanter for bilindustrien bekymrede for, om de skulle blive ramt af en udenlandsk gengældelsestold. Henry Ford fortalte Hoover, at loven var “an economic stupidity”, og Alfred Sloan fra General Motors advarede Hoover om, at bileksporten risikerede at blive ramt af højere udenlandske toldsatser, der ville få en negativ effekt på amerikansk økonomi.

Frankrig indførte højere told på importerede biler fra juni 1930, og fra midten af 1931 indførte Frankrig en række importbegrænsninger. Spanien forhøjede også tolden på importerede biler i juli 1930 med Wais-toldloven, der var direkte rettet mod USA, og den amerikanske bileksport til Spanien faldt med 94 pct., medens importen af britiske, tyske og canadiske biler forblev uændret, Irwin (2011, 168), Milder (1999). Biler var en hovedeksportvare fra USA til Italien, hvor Fiat ellers dominerede markedet. Mussolini truede USA med gengældelse og indførte en særtold på biler i juni 1930, og i september blev der indført højere told på importerede radioer, radioudstyr og landbrugsmaskiner. USA’s andel af Italiens import faldt fra 18 pct. i 1929 til 11 pct. i 1935.

Schweiz blev hårdt ramt af toldforhøjelser på ure, der ikke alene var den største eksportvare men også en kilde til national stolthed. Schweiz havde gjort alt, hvad de kunne for at få fritaget deres produkter fra told, men forgæves, og eksporten af ure til USA faldt med 48 pct. fra april til september 1930. Det førte til en uformel forbrugerboykot af amerikansk producerede varer, og importen fra USA faldt med 30 pct. i 1930, hvor importen som helhed kun faldt med 5 pct. Import fra USA som andel af den samlede import faldt fra 9 pct. i 1928 til 6 pct. i 1935.

## Verdensomspændende protektionisme i 1930’erne

Vedtagelsen af Smoot-Hawley-loven var ikke en hovedårsag til den bølge af protektionisme, der kom til at præge 1930’erne, og som bidrog til det voldsomme fald i verdenshandelen, men den bidrog til at forværre handelsrelationerne mellem landene, og førte til spredningen af diskriminerende handelspolitikker, der er særlig skadelige.

Det var først og fremmest den finansielle krise og sammenbruddet af guldstandarden, der førte til protektionisme. Det begyndte med en bankkrise i Østrig i maj 1931. Den østrigske bankkrise smittede og skabte bankkriser i Ungarn og forstyrrede international långivning og kapitalbevægelser. Tyskland var afhængig af udenlandske lån, og likviditetskrisen førte til et stormløb på den tyske mark og store udtræk fra tyske banker. For at hindre udstrømningen af guld indførte den tyske regering valutakontrol. Østrig, Ungarn og Chile indførte også valutakontrol.

England blev ramt af likviditetskrisen i august måned, og i september førte likviditetsproblemerne for Bank of England til, at England blev tvunget til at gå fra guldet, og pundet deprecierede med 25 pct. i løbet af få dage.

Da England gik fra guldet, blev hele det internationale monetære system undermineret. Femogtyve lande fulgte England i løbet af kort tid, hovedsagelig i imperiet, de skandinaviske lande, en række østeuropæiske lande samt vigtige samhandelspartnere som Argentina, Ægypten og Portugal. En lang række lande som Uruguay, Colombia, Grækenland Tjekkoslovakiet, Island, Bolivia, Jugoslavien, Østrig, Argentina, Belgien, Norge og Danmark indførte valutakontrol og handelsrestriktioner.^[5] Frankrig reagerede på den engelske devaluering ved en måned senere at indføre en 15 pct. særtold på engelske varer, og de begyndte at indføre importkvoter, så to tredjedele af fransk import var kvotebelagt i 1936.

England ændrede også sin handelspolitik fra at være bannerfører for frihandel til protektionisme. I februar 1932 vedtog England ”Import Duties Act”, der indførte en 10 pct. told på de fleste varer med undtagelse af varer fra imperiet, og i august 1932 indførte England og dets kolonier på en konference i Ottawa en ”imperiepræference” for at begunstige handelen med lande i det britiske imperium: Canada, Australien, New Zealand, Indien, Sydafrika m.m. Imperiepræferencen ramte amerikansk eksport til Canada.

Figur 6. Kontraktionen i verdenshandelen, januar 1929 til marts 1933, mia. US dollar

Spredningen af handels- og valutarestriktioner førte til et fald i verdenshandelen på 16 pct. fra tredje kvartal 1931 til tredje kvartal 1932. Også den amerikanske eksport faldt kraftigt. Fra 1929 til 1932 faldt verdens import med 25 pct., men import fra USA faldt med 49 pct.

Verdenshandelen trak sig sammen nærmest måned for måned frem til marts 1933, figur 6. Omkring halvdelen af faldet i verdenshandelen er blevet tilskrevet forhøjede handelsbarrierer, Irwin (2011). Resten skyldes faldet i indkomster.

Det var først og fremmest de lande, der forblev længst på guldstandarden, der greb til protektionistiske tiltag. Lande, der tidligt opgav guldstandarden, oplevede typisk kun en mildere recession og tidligere genopretning, hvorimod de lande, der forblev længst på guldstandarden, som USA og Frankrig, blev hårdt ramt af krisen. For lande, der forblev på guldstandarden, stod valget mellem at opgive guldindløseligheden eller indføre valuta- eller handelsrestriktioner for at forhindre en stor udstrømning af guld til de lande, der opgav guldstandarden, og hvis valutaer devaluerede. Den stædighed, hvormed nogle lande holdt fast i guldstandarden, er en del af forklaringen på spredningen af protektionisme i 1930’erne, Eichengreen and Irwin (2010).

## Det politiske efterspil

Ved valget i 1932 blev demokraternes kandidat, Franklin Roosevelt, valgt til præsident med en jordskredssejr, og alle republikanere i Kongressen, der var på valg, havde svært ved at blive genvalgt. Både Smoot og Hawley tabte deres sæder i Senatet hhv. Repræsentanternes Hus, og demokraterne vandt både præsidentposten, Huset og Senatet.

Det gav demokraterne muligheden for at revidere amerikansk handelspolitik, og Roosevelt havde da også kritiseret Smoot-Hawley skarpt under valgkampen. Med en høj arbejdsløshed og dyb økonomisk krise var han imidlertid utilbøjelig til unilateralt at sænke toldsatserne, og i stedet tog udenrigsminister Cordell Hull initiativ til at forhandle bilateralt med andre lande om at sænke toldsatserne. I 1934 vedtog Kongressen the Reciprocal Trade Agreements Act, der delegerede magt til præsidenten til at ændre toldsatserne op eller ned med 50 pct. i sådanne handelsforhandlinger.

Op gennem 1930’erne lykkedes det at indgå handelsaftaler med mere end et dusin lande om at sænke toldsatserne, og de aftaler omgjorde stort set effekten af Smoot-Hawley-loven. Efter opgivelsen af guldstandarden begyndte de fleste lande at sænke deres toldsatser og/eller fjerne importkvoter og valutarestriktioner.

## Afslutning

Smoot-Hawley-toldloven var en af de mest protektionistiske love i USA’s historie, den blev gennemført midt under Den Store Depression, og den bidrog til at forværre den internationale krise, men selv om toldloven var skadelig, og timingen var katatrofal, var dens bidrag til den faldende verdenshandel i 1930’erne og til forværringen af krisen beskeden. Friedman (2006) har udtalt, at “I think the Smoot-Hawley tariff was a bad law. I think it did harm. But the Smoot-Hawley tariff by itself would not have made one quarter of the labor force unemployed.”

Det værste er måske næsten, at der ikke var nogen god grund til at forhøje toldsatserne. Højere toldsatser ville ikke afhjælpe landbrugets gældsproblemer og problemer med faldende verdensmarkedspriser, og de omfattende toldforhøjelser endte med at sænke den effektive beskyttelse for landbruget, Irwin (2011, 96). De endte også med at skade amerikansk økonomi som helhed.

**Litteratur**

Dye, Alan and Richard Sicotte (2005): “The Institutional Determinants of the Smoot-Hawley Tariff.” *Working Paper*, February 2005.
Eichengreen, Barry (1986): “The political economy of the Smoot-Hawley tariff.” *NBER WP No. 2001*.
Eichengreen, Barry and Douglas A. Irwin (2010): “The Slide to Protectionism in the Great Depression: Who Succumbed and Why?” *The Journal of Economic History* 70, 871-897.
Friedman, Milton (2006): “”Free to Choose”: A Conversation with Milton Friedman.” https://imprimis.hillsdale.edu/emfree-to-chooseem-a-conversation-with-milton-friedman/
Irwin, Douglas A. (1998): “The Smoot-Hawley Tariff: A quantitative Assessment.” *The Review of Economics and Statistics* 80 (2), 326-34.
Irwin, Douglas A. (2011): *Peddling Protectionism. Smoot-Hawley and the Great Depression*. Princeton.
Irwin, Douglas A. and Randall S. Kroszner (1996): “Log-rolling and economic interests in the passage of the Smoot-Hawley tariff.” *Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy* 45, 173-200.
Kindleberger, Charles P. (1973): *The World in Depression 1929-1939.* Berkeley.
Madsen, Jakob B. (2001): “Trade Barriers and the collapse of World Trade During the Great Depression.” *Southern Economic Journal* 67 (4), 848-68.
Milder, Mark (1999): “Parade of Protection: A Survey of the European Reaction to the Passage of the Smoot-Hawley Tariff Act of 1930.” *Major Themes in Economics* 1, 3-26.
Olson, Mancur (1982): *The Rise and Decline of Nations*. New Haven, Yale University Press.
Pedersen, Torben Mark (2018): ”Guldstandarden, Frankrig og Den Store Depression.” *LIBERTAS* nr. 66, 11-34.

Læs LIBERTAS nr. 75 her

Noter

1. Vi finder denne indsigt omtalt i forbindelse med Smoot-Hawley allerede i Schattschneiders bog *Politics, Pressures, and the Tariff* fra 1935, Irwin and Kroszner (1996).
2. McNary–Haugen Farm Relief Act var en plan om at støtte landbruget ved at hæve de indenlandske priser på landbrugsvarer. Regeringen skulle opkøbe hvede, og enten opbevare det eller eksportere det med et tab. Der blev forsøgt i 1924, 1926, 1927 og 1928 at få vedtaget loven. De to første gange blev den forkastet i Kongressen, og i 1928 og 1928 nedlagde Coolidge veto mod loven. Kilde: Wikipedia.
3. En definition af “pork‐barrel-politics” lyder: “instances in which ruling parties channel public money to particular constituencies based on political considerations, at the expense of broader public interests.” I denne betydning stammer ordet fra 1873, men henvisninger til “pork” om offentlige udgifter var kendt tidligere. Ordet “pork-barrel” stammer fra før borgerkrigen, når slaver fik en tønde saltet flæsk. Kilde: Wikipedia.
4. “Logrolling” er betegnelsen for en quid pro quo aftale, hvor den enes tjeneste gengældes af den anden. Betegnelsen stammer fra den amerikanske “frontier”, hvor naboer hjalp hinanden med at transportere træstammer tilbage til gården, når de havde fældet en masse træ. Den amerikanske frontier-man og medlem af kongressen i 1825, Davy Crockett, var en af de første til at anvende betegnelsen om politiske tjenester, iflg. Wikipedia.
5. Som en stor landbrugseksportør blev Danmark hårdt ramt af landbrugsprotektionismen, og Danmark indførte valutakontrol. I slutningen af 1931 var 95 pct. af værdien af Danmarks import underlagt restriktioner. Danmark gik fra at være et af de mest liberale lande i Europa på det handelspolitiske område til et land, hvor der var en større regulering af det økonomiske liv end i noget andet land, muligvis med undtagelse af Tyskland, Eichengreen and Irwin (2010).